在诉讼代理中，律师、法律工作者、公民代理，共同构成了目前我国整个诉讼代理制度。然而，公民代理诉讼行为却极不规范，被滥用的情形时有发生。笔者试对公民代理在司法实践中的规制进行浅析，以利于在审判活动中准确把握和正确适用公民代理制度。

一、粗疏的法律规定

关于“公民代理”的法律规范，纵观三大诉讼法和《律师法》，均没有详细的规定。一是文件量少，《律师法》第十二条、《民诉法》第五十八条、《民诉法实施意见》第68条、《刑诉法》第四十一条、《刑诉法解释》第四十七条，《行诉法》第二十九条、《行诉法解释》第二十五条中有所涉及，二是条文规定粗疏，缺少协调，基本上都规定“当事人的近亲属、有关的社会团体或者所在单位推荐的人、经人民法院许可的其他公民”，都可以被委托为公民诉讼代理人，导致公民在诉讼过程中成为诉讼代理人，法律门槛极低，实践中容易出现无视现代法律诉讼秩序的“闹剧”。

二、混乱的司法实践

由于法律规定粗疏，实践中便不好操作，公民代理在司法实践中存在混乱、随意、失范等不尽人意的状况。

1、缺乏有效管理，引发不良竞争。一些公民代理人私定收费标准、任意确定收费项目，或者表面上不收费，暗地里却以向被代理人报销各种费用的形式变相收费，使法律市场的严格准入制度受到破坏，扰乱市场。日前，司法局只负责律师、法律工作者代理的管理工作，公民代理不属于其管理范围，实践中公民代理人收费，又不承担管理费用、税费，公民代理在制度管理上成了“真空地带”。

2、代理人滥用代理手段，阻碍案件处理。个别代理人为取得案源向当事人吹嘘自己有背景，提高当事人对诉讼结果的心理预期；公民代理多数实行风险收费，有的公民代理人为获取高收益，不愿在调解上让步，造成调解难度加大；有的公民代理人为了重复收费，怂恿当事人上诉。由于诉讼技能和法律知识的欠缺，公民代理案件败诉率较高，败诉后推卸责任，指责法院裁判不公，造成民众对司法的负认同；个别具有职业化倾向的公民代理人曲解法律，鼓动当事人以相互串联、非正常上访、向媒体片面披露案情等手段，制造事端，给审判施加压力，谋取不正当利益。

3、吞噬代理市场，成为“搅局者”。由于一些代理人对诉讼知识和法律知识不甚了解，又以提供咨询服务招揽“生意”，这不仅吞噬着正常的代理市场，同时，法官被迫成了诉讼“指导员”，在审理中增加了很多释明工作，更有甚者，当事人和代理人联手对付法院，扭曲了案件当事人的正常诉讼权利，成为了法院的难言之痛。

三、公民代理价值分析。

诉讼是一种依赖于语言和法律知识才能进行的专业性活动。我国允许公民代理的主要原因是，中国社会的文化水平差异大，法律援助的发展水平低，法律服务的普及率和社会认可度都不高。一些农村地区和城市底层的公民不仅缺乏诉讼所需要的法律专业知识，而且缺乏清晰表达意思的基本沟通能力，这些公民往往请不起律师，又不符合法律援助的条件，难以应对亲自诉讼的各种困难。为此，诉讼法除了允许律师，法律工作者代理之外，还允许公民代理，公民代理制度产生的本意是弥补职业诉讼代理的某些缺陷，例如律师费用太高，对律师的不信任，职业代理市场发展尚不完善等等。

四、公民代理的程式规制。

法律上，公民代理存在的空间是有限的，制度设计的目的是允许当事人以低廉的成本，弥补职业诉讼代理的某些缺陷，而不是将法律服务全面市场化、全民化。在此定位的执导下，为利用好该制度，实践中很有必要在程式规制上予以指引。

1、明确范畴。公民代理要严格审查，“当事人的近亲属、有关的社会团体或者所在单位推荐的人、经人民法院许可的其他公民”，被委托为公民诉讼代理人，从立法本意来看，法律的列举已明确地将除律师、法律工作者以外的诉讼代理人限定于当事人的近亲属，考虑到当事人没有近亲属或者近亲属也不具备诉讼所必要的沟通能力，所以将范围扩大到当事人本人熟悉和信任的其他亲友，但这有条件，须经人民法院许可或者有关的的社会团体或所在单位推荐，并不是任何人都可以成为公民代理人。

2、禁止收费。《司法部关于公民个人未经批准不得从事有偿法律服务的批复》（司发函{1993}340号）规定，“目前除律师事务所、公证处、基层法律服务所和经司法行政机关批准的其它社会法律咨询服务机构外，其它任何单位和个个未经司法行政机关批准，均不得面向社会提供有偿法律服务。”由此可知，公民代理人与当事人实为无偿委托合同法律关系，公民代理人不能进行牟利性诉讼代理行为，收取当事人的报酬。如果允许作为非法律工作者的普通公民进行牟利性诉讼代理行为，势必会影响律师业的发展，降低诉讼的效率和质量，也与公民诉讼代理制度的设立初衷背道而驰。     

3、严格审查。法院在审查公民代理人，以不损害被代理人利益为总原则，发现有不宜担任公民代理人的，例如犯罪嫌疑人、受过刑事处罚和劳动教养、无民事行为能力或限制民事行为能力的人，应不予许可。法院在审查代理资格，引导当事人正确行使权利，可从以下三方面入手，促进诉讼顺利进行。

（1）提供相关证明材料。公民代理人参加诉讼，必须向法院提交以下资料：以近亲属或监护人身份担任代理人的，应当提交户籍所在地公安机关或公证机关出具的亲属关系证明，人民团体或当事人所在单位推荐的，应提交推荐单位的证明，未收取任何代理费用的声明书。

（2）双方亲自到庭办理代理手续。委托人、受委托人必须提交有效的身份证明材料，双方应亲自到人民法院办理委托手续，由人民法院确认委托公民代理诉讼、代理权限是否属委托人的真实意思表示，并对公民代理诉讼进行资格审查。

（3）经过审核准许程序。当事人和公民代理人所提交的资料，经主审法官予以逐项进行审查，在该表上提出意见后，交由庭、院领导审核批示是否准许公民代理参加诉讼，并将该审批表附卷备查