《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”该条规定将告知程序作为实施行政处罚前的必经程序，但这仅仅是一个原则性的规定，并无具体操作规定，各行政机关在行政处罚法的实施过程中，对告知程序做法不一。笔者结合目前本县行政机关采取的普遍做法，针对这些做法中存在的一些问题，浅谈个人观点。

行政机关行使行政处罚告知程序的普遍状况及存在的问题

（一）、告知方式不统一、不规范

由于行政处罚法并未规定行政处罚告知程序应当采取何种方式，故行政机关对此也未能形成共识。总的来说，行政处罚越严重，行政处罚的告知程序越规范。目前，就本县而言，行政机关采取的告知方式有以下几种方式：

口头告知方式。例如工商部门对工商管理违章行为现场小额罚款。这种告知方式的简单快速便捷，但一旦发生争议缺乏文字依据。

网络公开告知方式。例如道路交通管理部门就是通过专门网站公布道路交通违章信息，由当事人自行登录网站查询。这种告知方式在同类众多案件的告知程序上大量节省人力物力，但告知对象不是具体的当事人，而是不特定的人，有违法告知之嫌。

3、将告知事项记入调查、询问笔录的方式。例如公安机关的治安管理行政处罚，公安机关在对当事人的询问笔录中记录告知程序。这种告知方式针对个案告知，有口头告知简单快速便捷的优点，同时有一定的文字依据，但因办案人员业务素质不一，存在漏告甚至错告的现象，影响了行政执法的严肃性。

4、制作具有固定格式的填充式告知书。例如计生部门的计生行政处罚、国土部门的国土行政处罚中均采用了这一告知方式。这种告知方式有据可查，亦较为规范，但告知事项过多过杂，针对个案的特殊性不够。

（二）、告知时间不当

《行政处罚法》笫四十二条笫一款笫一项规定“当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出”。对于听证的告知程序，法律赋予了当事人三日的提出期。但对于没有听证的行政处罚，当事人提出陈述、申辩意见的时间没有具体规定。《行政处罚法》第三十一条只规定告知应当在作出行政处罚决定前。但实际操作过程中，行政机关并未正确实施这一规定，在行使告知程序后当即或者极短时间内送达处罚决定，当事人缺乏咨询、陈述、申辩的必要时间，致使《行政处罚法》第三十一条保护当事人陈述权、申辩权充分行使的立法目的难以实现。在本院受理的众多非诉行政执行案件当中，笔者发现行政处罚告知书与行政处罚决定书的制作送达日期为同一日，这种做法即不能从形式上体现告知和处罚决定的先后顺序，也不利于保护当事人行使权利。

、告知内容不全、存在漏告

《行政处罚法》第三十一条规定告知内容应当包括作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及当事人依法享有的权利。从本院受理的何某不服公安机关公安行政处罚一案中，笔者发现以下几个问题：

1、告知内容不全。公安机关告知拟对何某处罚的违法事实和理由及处罚依据即《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第一款的规定，却没有告知拟将对何某处罚种类及处罚幅度。

2、存在漏告。公安机关依据《中华人民共和国治安处罚法》第四十三条第一款、第四十九条、第十六条以何某殴打他人以及故意损毁公私财物的行为作出行政处罚决定书，而在履行公安行政处罚告知义务时，仅告知何某将根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第一款的规定对其殴打他人致伤他人身体的行为进行处罚，而未对故意损毁公私财物的行为拟作处罚情况进行事先告知，明显存在漏告。

笔者认为，行政机关在作出行政处罚决定之前应当履行告知义务，告知的内容既包括拟作出处罚的事实、理由及依据，也包括拟选择的处罚种类、处罚标准幅度。未向当事人告知行政机关拟选择的处罚种类、处罚标准的事实、理由和依据而作出行政处罚决定，其具体行政行为的作出不符合行政合理原则和程序正当原则，不利于保障当事人的知情权、参与权、表达权和监督权，也不利于保证行政机关及时、正确履行职责。

、告知程序瑕疵甚至错误，或者处罚决定与告知内容存在重大调整时无补正告知程序

例如在国土部门对李某的国土行政处罚案件中，国土部门针对李某的违章建筑行为告知拟对李某予以罚款，而在正式的行政处罚决定中是责令李某拆除违章建筑。这种做法从程序上看似乎进行了告知程序，但忽略了对当事人实体权利的保护。《行政处罚法》的确没有明确规定补正告知程序，但也并未规定一次处罚仅一次告知，行政机关应当本着有错必改的原则，对这种在处罚决定与告知内容存在重大调整的情况下，在作出处罚决定前重新对当事人告知。

二、对完善行政处罚告知程序具体操作的几点建议

（一）、完善立法，出台行政处罚告知程序的具体实施细则。行政机关作出具体行政行为有法可依，是规范行政机关行为的最根本有效的办法。建议在以后的立法中对告知程序加入以下内容：1、明确规定告知应当采用书面方式；2、明确规定作出行政处罚决定前的具体告知时间；3、明确规定告知事项应当完整、具体；4、明确规定被告知对象的范围包括除当事人以外的其他与行政处罚有关的利害关系人；5、明确规定告知瑕疵的补正方法。

（二）、行政机关对告知程序引起重视，提升自身执法能力。目前，对行政处罚告知程序无具体操作规定，但通过提升自身执法能力仍能使告知程序得引完善。1、思想上引起重视，树立执法为民的理念。告知程序不仅是行政处罚的必经程序，也是保障当事人行使陈述权、申辩权的重要途径，同时也是行政部门对外进行法制宣传的重要方式。2、行动上予以改善，在工作中改进不足，创新工作方法。通过内部业务学习，提升行政机关执法能力，对执法过程中发现中的问题不放任，积极解决，那么譬如采用书面告知方式、完整告知具体内容等问题也会迎刃而解。

（三）、加强各行政部门之间的联系，学习其他部门的先进方法。有行政处罚职权的行政机关众多，但《行政处罚法》规定的程序是一致的，有的行政部门为了规范本部门的行政行为，对某些具体行政行为的作出有专门的规定，这些规定不乏有许多新的可借鉴的工作方法，其他部门就可以通过加强联系，相互学习来切实解决工作中遇到的问题。比如本县的国土部门较早地采用了格式化的书面告知形式，虽然这种形式也有弊端，但也算是为告知程序书面化开创了一种方法，值得学习。

（四）、上下级行政机关加强沟通，上级行政机关对下级行政机关行为统一规范。有的下级机关为了体现工作业绩，只向上级行政机关汇报工作成果，忽视工作问题，而上级行政机关只负责检查工作，而对工作指导不足。若能加强沟通，上级行政机关把下级行政机关反映的问题总结，统一制作行为规范，亦能解决许多立法尚未解决的问题。